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ATTI CONVEGNO CIVELLO

Parlare degli Appalti non è né semplice né esaustivo stante la normativa intricata e spesso contraddittoria, tuttavia gli illustri relatori, appartenenti al settore operativo, giudiziario, economico e istituzionale sono riusciti ad integrarsi egregiamente dando un quadro completo dell’argomento, suscitando grande interesse .


INTRODUZIONE

Avv. Prof. Mario Sanino

Presidente dell’Unione Nazionale Avvocati Amministrativisti

Purtroppo il titolo del nostro incontro ha una gravissima ombra che lo rende non particolarmente convincente.

Ed invero, accanto a due essenziali connotazioni della Pubblica Amministrazione e cioè la “speditezza” e la “efficienza”, si trova un riferimento che costituisce un clamoroso esempio di incapacità del nostro legislatore e una, ormai tradizionale, difficoltà operativa della Amministrazione.

È facile capire che mi riferisco alla materia degli Appalti.

Ma al di là della semplicistica “battuta”, la materia degli appalti è stata particolarmente sfortunata nello scorrere dei secoli perché ha ricevuto una inspiegabile superficiale disattenzione del legislatore; e la Pubblica Amministrazione ha collaborato da par suo a rendere ostica e piena di incertezze la corretta applicazione delle norme che venivano adottate.

Vale la pena ricordare che M.S. Giannini sosteneva che l’unica legge da apprezzare in materia era quella del 1865!

È verosimile che ciò è accaduto perché da un lato il legislatore è dovuto sempre velocemente (cioè a dire senza adeguata preparazione) intervenire per ovviare ai gravi inconvenienti che si verificavano nel tempo: esempio significativo è la legge 409/1994 (intervenuta frettolosamente dopo “Tangentopoli” che aveva come unico scopo “cancellare” le concessioni e la trattiva privata). Dall’altro più recentemente, il legislatore ha dovuto in modo disordinato dare esecuzione alle disposizioni imposte dal legislatore europeo: esempio tipico di questa ultima vicenda è il “primo” Codice dei Contratti 163/2006 (frutto di una Commissione di veri esperti coordinati dal Presidente de Lise), all’origine buona e corretta disciplina, ma subito dopo massacrata da disordinati e occasionali interventi.

Il “top” dell’inefficienza non si era però ancora toccato; finalmente ciò accade nel 2016 con uno sconcertante Codice dei Contratti Pubblici che è riuscito a fare solo danni, senza risolvere nemmeno uno dei problemi che caratterizzavano la materia, ma realizzando una vera paralisi nel settore[1].

Anche in questo caso il legislatore è severamente criticabile non solo perché aveva prodotto una legge insoddisfacente, ma anche perché non ha mantenuto la promessa di un regolamento chiarificatore ed ha preferito la soluzione di “correttivi” che hanno reso più difficoltoso percepire la ratio e lo spirito della normativa.

A nostro sommesso avviso, se la giurisprudenza ha mostrato (anzi sottolineato) che alcuni argomenti, più degli altri, hanno offerto occasione di contenziosi a causa di una disciplina non adeguatamente dettata in proposito, il legislatore avrebbe dovuto tempestivamente intervenire su tali argomenti[2].

Ed ancora. Sarebbe stata sufficiente una ricerca di giurisprudenza per rilevare che una altissima percentuale delle vertenze era dovuta a due problemi che il legislatore ha forse poco valutato e che invece meritavano più attenzione, in considerazione della particolare consistenza del contenzioso che avevano e seguitano ad originare. Ci si riferisce da un lato alla scarsa qualità dei commissari di gara e alla disciplina della Commissione aggiudicatrice che – in sede di confronto concorrenziale – provocavano scelte non adeguate, dall’altro alla poca attenzione alle sorti del contratto intervenuto tra impresa e amministrazione, dopo una aggiudicazione (illegittima).

Tutto ciò però, sollecita ad un approfondimento sempre più consapevole e determinante dell’operato della Amministrazione e delle caratteristiche che lo devono distinguere.

Ecco il motivo (per contro) del serio apprezzamento della iniziativa nella quale siamo partecipi.

Speditezza”, “efficienza” e “garanzia” sono le tre linee portanti di una Amministrazione che dovrebbe dispensare benefici e serenità ai cittadini desiderosi solo della rigorosa e puntuale applicazione dell’art. 3 della Costituzione che attribuisce alla Repubblica (dunque agli enti territoriali che la compongono, ai sensi del successivo art. 114, ed alle loro Amministrazioni ed agli altri enti che a loro appartengono) il compito di “rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese”.

E, soprattutto, in questo periodo si avverte la necessità di speditezza e garanzia. Non si può immaginare una seria “ripresa” in campo economico-operativo senza auspicare che si recuperi il tempo perduto, ovviando ad assurde complicazioni nella “macchina” delle Amministrazioni e nel dispensare rapidi e convincenti interventi della Giustizia. Ecco perché senza speditezza e giustizia si raggiungeranno scarsi risultati.

Ma non basta. Non può mancare, in questa sede, un cenno alle difficoltà nelle quali versa la professione forense, dovuti ad una superficiale produzione normativa.

L’attacco alla professione è iniziato senz’altro – all’inizio del secolo – con la crisi mondiale che ha avuto effetti pregiudizievoli su tutto il mondo produttivo; ma si è aggravato con la istituzione del contributo unificato (aumentando scriteriatamente il conto della giustizia) che, come è noto, ha procurato un profondo danno al cittadino che ha visto gravemente vanificare la sua sete di Giustizia; e correlativamente la professione forense ha subito un serio, irrimediabile nocumento, sottraendo alla stessa, ingiustamente, una notevole consistenza di lavoro.

Ma si è proseguita con fredda consapevolezza questa campagna contro la professione, con la interpretazione dell’art. 17 dello sconcertante Codice dei Contratti pubblici.

Nel presupposto che il servizio legale non faccia parte dei servizi esclusi da un possibile confronto concorrenziale, ora tutte le amministrazioni, minando lo spirito sacrale del rapporto fiduciario tra cliente e professionista, provvedono – nella clamorosa illusione di ottenere un servizio migliore – al conferimento dell’incarico del servizio attraverso una gara, tra l’altro, con procedimenti approssimativi e per nulla effettivamente selettivi. Il risultato è stato: chi vince non offre il servizio migliore.

Questa singolare (e a nostro avviso non corretta) iniziativa sostanzialmente provoca nocumento alla qualità del servizio, mina seriamente il decoro e la dignità della professione, imponendo compensi irrisori; ignora la legge sull’equo compenso ed espone (meglio consente) lo stesso professionista (vincitore della gara) delicati incresciosi atteggiamenti nei confronti del Collegio giudicante, che finiscono per danneggiare il cliente.

Ma ancora non abbiamo toccato il fondo: sul mercato sono ormai comparse (e operano indisturbate) società per azioni che, con disinvolto clamore offrono i loro servizi a costi notevoli ad avvocati, per il procacciamento di lavoro.

Abbiamo seri dubbi (anzi certezze) che tali iniziative siano consentite dal nostro ordinamento professionale.

E auspichiamo un intervento consapevole e determinato dei nostri organi rappresentativi istituzionali, che consenta al cliente di poter scegliere con serena consapevolezza il professionista che lo debba assistere.

Se si deve ragionare su un preventivo, sono gli interessati che devono confrontarsi e non il procacciatore di affari con il cliente.

In definitiva auspichiamo che, anche con l’aiuto di questi incontri, si possa ricondurre l’attività amministrativa e la professione su quei binari che la legge e la tradizione gli hanno conferito: e quindi siano riaffermati e consolidati nella materia degli appalti pubblici la “speditezza”, la “efficienza” e la “garanzia”.

Lo richiede la collettività, lo esigono gli imprenditori ormai fermi da troppo tempo, ne è obbligata una seria amministrazione.

[1] Sulle caratteristiche della legislazione intervenuta sulla materia mi permetto richiamare M. SANINO “Aggiudicazione e contratto nei contratti pubblici. Connubio complicato”, in particolare la prefazione e le conclusioni.

Interessante sull’argomento, v. anche F. CARINGELLA-M. GIUSTINIANI, Il Codice dei contratti pubblici al suo terzo tagliando: riforma della riforma o restaurazione?, in Il Decreto sblocca cantieri, Ed. Dike 2019.

Di particolare attualità sono anche le considerazioni introduttive al Codice che si espongono in Codice dei Contratti Pubblici, cura di G. GIUFFRÈ-P. PROVENZANO-S. TRANQUILLI, pagg. 301 e segg., Editoriale Scientifica, 2019. 

[2] L’argomento è trattato con dovizia di particolari in R. DE NICTOLIS, Appalti e concessioni dopo la legge sblocca cantieri, Zanichelli, 2020, da pag. 468 a seguire.

  1. PANI, Il decreto sblocca cantieri: regime transitorio e problemi connessi, criticità procedurali, processuali e interpretative, in Lex Italia.it, Rivista di diritto pubblico, 28 settembre 2019.

Coordina

Avv. Alessandra Civello

Foro di Roma

I Comitati di Azione per la Giustizia alla fine del 2019 avevano programmato per il mese di maggio 2020 un convegno sugli appalti, che a causa della pandemia fu accantonato.

Uno degli animatori di tale iniziativa fu il presidente emerito Giampaolino che successivamente veniva eletto presidente dell’Igi. Purtroppo, il presidente Giampaolino è venuto a mancare ma non abbiamo voluto interrompere i buoni rapporti intrapresi con l’istituto che speriamo di mantenere.

Così come speriamo di mantenere buoni rapporti con l’Acer il cui Presidente, Ing. Rebecchini, si è dimostrato subito disponibile.

In un momento così drammatico per il nostro Paese, non ci siamo voluti arrendere e abbiamo voluto riprendere i contatti con tutti coloro che avevano già aderito all’iniziativa che si sono resi nuovamente pronti ad intervenire.

Ringrazio l’Ordine degli Avvocati che anche in questa occasione ha voluto sostenere questo nostro evento.

Posta l’inadeguatezza del vigente codice degli appalti, va rilevato, come molti ritengono, che il problema degli appalti è costituito essenzialmente dal fatto che i ritardi delle iniziative pubbliche si trovano quasi sempre a livello di progettazione tecnica, data la scarsa qualità di tanti uffici.

Non solo, ma il pericolo che incombe sulla notevole quantità di spesa pubblica prevista sta nella possibilità che si intensifichino i rapporti, già abbastanza opachi, tra ceto politico, sistema economico e burocrazia.

Quindi, si pone l’obbligo di assicurare la massima trasparenza, cosicché i cittadini e i mezzi d’informazione possano essere edotti su come verrà impiegato il denaro pubblico.

Ringrazio pertanto l’amico Prof. Mario Sanino e gli illustri relatori per la loro preziosa presenza… anche se da remoto.

La loro pluriennale esperienza ci potrà chiarire un argomento così spinoso e determinante per la rinascita del nostro splendido ed amato Paese, in un momento così tragico, ma esaltante per chi crede che nei momenti difficili si evidenzia il carattere delle persone.

Nella situazione attuale, è comprensibile come gli operatori pubblici si muovano con grande difficoltà per il timore di trovarsi inquisiti, anche per la mancanza della certezza del diritto, cosicché si vedono costretti a non prendere decisioni. Conseguentemente, i fondi stanziati per l’esecuzione di molte opere rimangono inutilizzati.

È evidente che se si sbloccassero realmente i cantieri, si darebbe lavoro a moltissime persone creando un volano che darebbe linfa vitale all’economia del Paese svegliandolo dal profondo torpore che lo sta distruggendo.

Peraltro, attendiamo dai nostri autorevoli relatori un contributo nella ricerca di utili proposte, al fine di poter pervenire alla semplificazione di regole essenziali, onde consentire l’inizio effettivo delle opere già attuabili, per poter finalmente sbloccare una situazione veramente difficile e insostenibile per il paese.


Indirizzi di saluto

Avv. Antonino Galletti

Presidente del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Roma

Buongiorno a tutti e benvenuti ai Colleghi che sono collegati in via telematica per questo evento formativo, ai nostri ospiti che si sono prestati a dare la loro disponibilità quali relatori ed un saluto particolare ai Comitati di Azione per la Giustizia con l’amica e collega Avvocato Alessandra Civello (che organizzano spesso con l’Ordine degli eventi formativi che contribuiscono a dare una formazione di qualità gratuita agli iscritti).

Saluto poi l’Avv. Mario Sanino, Presidente Nazionale dell’Unione Avvocati Amministrativisti, al quale faccio i complimenti per la sua recente elezione, essendo la prima volta che ci incontriamo, sia pur virtualmente, in un evento del Consiglio dell’Ordine, dopo la sua prestigiosa nomina. Saluto inoltre tutti gli altri ospiti che saranno presentati dalla collega Civello che coordinerà i lavori di oggi.

Mi fa piacere che oggi ci occuperemo di un tema importantissimo sul quale la politica interviene, qualche volta in maniera frettolosa e più spesso in maniera generalista, accusando il sistema egli appalti – e soprattutto la giustizia amministrativa – di lentezze e di bloccare opere pubbliche e i servizi pubblici. Noi sappiamo che non è così e quindi, anche da questo punto di vista, l’attività che facciamo oggi, di formazione e di divulgazione, è importante.

Mi fa piacere che ci siano tanti colleghi collegati in ascolto.

Ringrazio gli autorevoli relatori e lascio la parola ad Alessandra Civello che condurrà i lavori che poi saranno conclusi dal professor Mirabelli.

Grazie a tutti e buon lavoro.


 

10,00

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